Para conseguir el máximo de fondos #NextGenerationEU Y TRANSFORMAR MI CIUDAD
Valdepeñas, España (Foto Trip-Advisor)
Ante la llegada de los Fondos extraordinarios Europeos a las administraciones locales españolas, me parece relevante proponer unas pautas para que puedan evitarse errores graves en la aplicación de lo que va a ser una oportunidad extraordinaria, e irrepetible, para transformar nuestras ciudades en ciudades adaptadas al nuevo paradigma del S.XXI. Para ello, propongo los siguientes apartados:
0. Introducción al momento
Como consultor estratégico de administraciones locales y regionales, mi papel es el de adentrame en los detalles de la respuesta a la pregunta del "cómo hacer las cosas para obtener los mejores resultados". En este caso, el objetivo para los territorios no debe quedarse en el "conseguir recursos europeos"; eso no ha sido suficiente nunca pero ahora, ahora es una cuestión vital el hacer que, con esos recursos europeos, transformemos nuestra ciudad. Tenemos la responsabilidad, como gobernantes locales o territoriales, de transformar nuestra sociedad para adaptarla al nuevo paradigma del S.XXI, el nuevo paradigma postpandemia. Y la oportunidad es ahora o nunca puesto que no se repetirá un nivel de recursos disponibles como el actual en decenios. Una gran oportunidad que, si no somos capaces de aprovecharla, nos aboca al grave peligro de dejar nuestra ciudad completamente desubicada entre sus congéneres, ellas sí transformadas y preparadas.
Cierto que España cuenta con un lastre en su tradicional dificultad para captar y, sobre todo ejecutar, fondos europeos. Para contribuir a superarlo, el Gobierno ha modificado ya los procedimientos de selección, contratación, ejecución y control, de forma que se agilicen significativamente las gestiones. Pero esa es solo una parte, y quizá no, la más importante, de los lastres que soportan las administraciones territoriales españolas. Buena parte de esa dificultad proviene de las propias administraciones territoriales -autonomías, diputaciones, ayuntamientos y otras como comarcas, mancomunidades o concellos.
La normativa española para la gestión de estos fondos da pistas a tener en cuenta. Por ejemplo, en esta ocasión los fondos no van a asignarse en función de criterios como el PIB o la población del territorio ni menos todavía en forma de "repartidora", es decir, para satisfacer a todo el mundo. Al contrario, van a ser criterios de transformación del territorio y de eficiencia en la gestión de los fondos los que se seguirán para la toma de decisiones. En esta misma línea, el responsable de esta normativa y de su aplicación por parte del Gobierno de España, Manuel de la Rocha,
ha hablado de "incentivos positivos y negativos" para las administraciones potencialmente receptoras de fondos. Eso significa que si unas administraciones ejecutan bien los proyectos, serán susceptibles de recibir fondos adicionales (ya que habrán hecho fructificar los recursos recibidos) mientras que aquellas que no ejecuten adecuadamente sus proyectos tendrán mayor dificultad en conseguir futuros recursos (al no haber obtenido el rendimiento esperado).
Con este post pretendo aportar a las administraciones territoriales elementos necesarios tanto para alcanzar los ingentes fondos que pueden conseguir como para ejecutarlos de forma que sus territorios se vean efectivamente transformados e introducidos en el S.XXI. Para ello, me apoyaré, de forma comparativa, en la experiencia reciente de las EDUSI (Estrategias de Desarrollo Urbano Sostenible e Integrado), fijándome en las dificultades que han entorpecido la eficacia de su despliegue, así como en el bajo efecto de transformación que han generado, para acabar aportando algunas sugerencias clave para la mejora que necesitan en ese ámbito las administraciones territoriales.
1. Los problemas de las EDUSI
La referencia a las EDUSI es útil en este caso porque se trata de procesos comparables. Fueron convocatorias para municipios o agrupaciones de municipios, provenían de fondos europeos, eran convocatorias competitivas, asignaban recursos del orden de los millones de euros a cada proyecto y seguían las pautas administrativas y los requisitos de los fondos europeos.
En ese caso, muchos municipios y diputaciones provinciales pueden atestiguarlo, hubo muchas dificultades para utilizar esos recursos. Por ejemplo, la mayoría de ayuntamientos receptores apenas fueron capaces de ejecutar ningún proyecto, durante el primer año (de los 3 de duración de cada EDUSI), más allá de contratar a una empresa consultora para asesorarles. Puesto que la ejecución del presupuesto asignado únicamente depende de la propia Administración Local adjudicataria, es obvio que las dificultades van más allá de lo farragoso de los procedimientos administrativos.
Uno de los problemas encontrados fue que, cada municipio solicitaba en su EDUSI financiación para múltiples proyectos, de cada uno de los cuales apenas se le requería una descipción somera. Por eso, al recibir la adjudicación de la EDUSI, el Ayuntamiento debía empezar contratando los proyectos
de ejecución de cada proyecto. Pero aún había otro paso previo antes de eso. Al tratarse de unos fondos para la co-financiación de los proyectos, el territorio tenía que completar esa financiación. Eso abría una primera etapa en la que se trataba de seleccionar cuáles, de entre todos los proyectos propuestos, eran los que se llevarían a cabo y con qué calendario. Eso significa que había que descartar proyectos con las consiguientes tensiones tanto en la sociedad local (nadie quiere renunciar al proyecto que más le interesa) como en el pleno municipal y, desde luego, en el mismo seno de los gobiernos municipales.
Huelva, (www.xn--espaaescultura-tnb.es)
Si vamos sumando plazos - 1) qué proyectos descartamos, 2) de los que nos quedan, cuáles son los que vamos a hacer este año, 3) iniciar la contratación de la elaboración del proyecto ejecutivo y, por último, 4) la contratación de la ejecución del proyecto- vemos que era realmente difícil no solo poder ejecutar algún proyecto en el primer año sino tan solo disponer, en ese plazo, del proyecto ejecutivo para iniciar la contratación de su ejecución.
En el caso de las Diputaciones provinciales que asumieron la preparación de las EDUSI para municipios pequeños de su provincia, se podía añadir a los pasos anteriores la necesidad de acuerdo previo Diputación-Municipios que venía a retrasar todavía más los plazos.
Todo ello con la consecuencia adicional de que un plan, las EDUSI, que debía ejecutarse en 3 años, acumulaba en solo dos la ejecución de todos los proyectos del Plan sobrecargando aún más la capacidad de ejecución de esa administración local.
El 2º problema grave venía de que la convocatoria solicitaba proponer proyectos en 4 áreas diferentes (movilidad sostenible, protección del patrimonio, zonas verdes y barrios degradados) pero sin exigir ningún proyecto de ciudad. Ese proyecto de ciudad, de haber existido, hubiera permitido que los distintos proyectos sectoriales se hubiera adaptado a él y habría generado así, sinergias entre los distintos proyectos que habrían multiplicado sus resultados en la ciudad y entre la ciudadanía.
2. De dónde vinieron esos problemas (las causas)
En el año 2017 tuve la oportunidad de llevar a cabo, para la Comisión Europea, una evaluación de las propuestas de 21 EDUSIs de la 1ª convocatoria. De esa evaluación, se derivaron 2 conclusiones muy evidentes que representaron impedimentos graves tanto para la ejecución de los proyectos como para que los resultados del Programa EDUSI pudieran contribuir a una transformación real de las ciudades subvencionadas. (Véase EDUSI y Estrategia de Ciudad, 19/12/2016).
Esas dos conclusiones fueron que:
Apenas 2 de las 21 ciudades de las que evalué las propuestas de EDUSI disponían de un Proyecto de Ciudad. Es decir, 19 de las 21 ciudades no disponían de una Estrategia de Ciudad
Los niveles de participación eran realmente deficientes cuando no, apenas simbólicos.
Vamos a ver por qué esos dos aspectos fueron tan determinantes
La ausencia de una estrategia de ciudad
Para hablar de este punto, conviene explicar primero qué se entiende por un Proyecto de Ciudad o por una Estrategia de Ciudad. Y voy a hacerlo mediante una analogía entre personas y ciudades.
Creo que estaremos de acuerdo en que todas las personas aspiramos a ser felices. Y que esa felicidad puede resumirse en 3 palabras: salud, dinero y amor (como decía la canción: "..y el que tenga estas tres cosas, que le dé gracias a Dios!").
Si miramos ahora a las ciudades, ellas también tienen un objetivo común que consiste en proporcionar la mejor calidad de vida posible a todos sus conciudadanos. Y eso puede resumirse también en 3 grandes conceptos: una ciudad inclusiva socialmente, competitiva económicamente y sostenible ambientalmente. Si se quiere detallar más esos 3 conceptos, basta remitirse a los 17 ODS de la ONU.
Muy bien, creo que hasta aquí, estamos de acuerdo. Eso es a lo que aspiramos personas y ciudades y sobre qué bases entendemos que podemos alcanzar ese objetivo general. Veamos el siguiente paso.
El siguiente paso es ver ¿de qué manera cada persona va a hacer realidad su aspiración de ser feliz? ¿de qué manera va a conseguir salud, dinero y amor?
La respuesta, estaremos de acuerdo también en esto, es que, para alcanzar la felicidad, las personas necesitamos un proyecto de vida. Eso es, hay quien se propone ser cocinero, maestra de escuela, vivir en la naturaleza, dedicar su vida a la religión, ser artista, investigador o empresaria. Avancemos un poco más en esta línea.
Cuando un niño aspira a ser, por ejemplo, preparador físico, va a practicar deportes diversos, alimentarse de forma saludable, en la escuela le interesará, probablemente, la anatomía y, quizás, la física, no consumirá drogas ni fumará, en su adolescencia, probablemente entrene un equipo infantil y, cuando acabe la secundaria, estudiará educación física. Es decir, su estrategia o proyecto de vida le llevará a desarrollar una serie de actividades y prioridades que le irán construyendo un perfil propio para alcanzar su objetivo personal. Ese perfil 1) le satisfará y llenará su vida de momentos satisfactorios y 2) proyectará de él una imagen concreta que hará que aquellos que estén buscando un especialista acudan a él aportándole así los recursos económicos que le permitirán desarrollar la vida que desea.
Alternativamente, quien no tenga un proyecto de vida propio, probablemente irá pasando por la vida con más pena que gloria sometiéndose a los avatares de la vida, saltando de una ocupación a otra, sin encontrar satisfacción en ninguna de ellas, con escasa autoestima y con poca capacidad de superar esa situación puesto que carece de rumbo. Cabe señalar también que un proyecto de vida puede definirse en cualquier etapa de la vida y, por lo tanto, podemos aspirar a "enderezar el rumbo" a partir del momento en que nos lo propongamos (y cuanto antes sea eso, mucho mejor).
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Cambiando la expresión proyecto de vida por proyecto de ciudad ya podemos trasladar todo lo contado de las personas a las ciudades. Cada ciudad necesita un proyecto de ciudad propio y una estrategia para desarrollarlo. Una vez adoptado ese proyecto de ciudad, la ciudad tendrá el camino trazado para ir fortaleciendo ese perfil por el que ha optado. Y lo hará a partir de sucesivas actividades y proyectos que se irán desplegando a lo largo de los años, siempre sabiendo cuáles son los siguientes pasos que va a dar. Y gracias a ello podrá ir avanzando en su proyecto de ser inclusiva, competitiva y sostenible (Véase para ampliar detalles: ¿Cómo integrar Estrategia de Ciudad y ODS?).
En el momento de la historia en que nos encontramos, vienen tiempos en los que habrá recursos para poder dar muchos de esos pasos.......siempre que la ciudad sepa 1) en qué marco y hacia dónde va a dirigir sus pasos, 2) cuáles son, 3) por qué esos y no, otros y 4) que esté preparada para darlos.
Sobre la escasa participación desplegada por las ciudades receptoras de las EDUSI
Un punto fundamental de esa estrategia de ciudad para ser eficaz es que debe ser la estrategia del
conjunto de actores locales y ciudadanos y no solo de su Ayuntamiento, de su Alcalde, de un partido político, de los empresarios, de la universidad o de cualquier actor que no sea el conjunto de la ciudadanía. Y eso solo puede conseguirse desplegando una amplia participación de la ciudadanía y de los actores locales, primero en la definición de la estrategia y luego, en su despliegue.
En el caso de la mayoría de las EDUSI, la participación no fue real, efectiva, sino que se limitó a unas pocas sesiones, esencialmente informativas y de recogida de propuestas. Salvo en rarísimas excepciones, no hubo en esas sesiones debate constructivo con el ánimo de definir un mejor proyecto por medio de la suma de inteligencias y conocimientos de los participantes (para leer algo más sobre participación, sus razones y sus beneficios, me permito sugerir la lectura del artículo ¿Por qué? o ¿para qué? hacer participación).
Una de las grandes virtudes de la participación, cuando se hace con la voluntad de generar el mejor proyecto con los aportes de todos, es que genera la complicidad de la ciudadanía con su Ayuntamiento.
Pero ¿qué ocurre cuando no utilizamos adecuadamente la participacióny, en consecuencia, los proyectos no cuentan con una aprobación social previa? En ese caso, la administración local, se encuentra con la situación de tener que convencer a la sociedad de llevar a cabo un proyecto que ha definido previamente en solitario cuando no, mediante una empresa consultora. Eso es, será en el momento de la ejecución cuando surjan todas las críticas: ¿por qué invertir en X cuando es mucho más urgente Y? ¿quién lo ha decidido? ¿por qué hacerlo de esa manera? ¿por qué no se invierte en mi barrio?.... Todas estas preguntas se transforman en un potente freno al proyecto en un situación en la que los plazos son ya de por sí, muy cortos para efectuar los pagos de los fondos recibidos.
Eso ocurrió también en la mayoría de las EDUSI. Al no haberse definido esos proyectos mediante un proceso participativo amplio y bien diseñado, la sociedad local no solo no estaba comprometida con ellos sino que, en su mayor parte, los desconocía y, en muchos casos ejercía presiones para cambiar las decisiones tomadas sin su aprobación.
3. ¿Cómo abordar la nueva etapa de Fondos Europeos (NextGeneration + Fondos regulares) para transformar su ciudad
Ahora que nuestro Gobierno Nacional ya ha aligerado los procedimientos administrativos, corresponde a cada ciudad prepararse también lo mejor posible en lo que le corresponde. Y eso significa, definir su estrategia de ciudad y adoptar un estilo de gobernanza colaborativa que sea capaz de tejer una fuerte alianza local con todos los actores, para el despliegue del conjunto de proyectos.
Para definir una estrategia de ciudad se requiere, como primer paso, definir el proyecto de futuro de la ciudad. Porque ese proyecto de futuro equivale a los planos para construir un edificio. Según ese
edificio tenga que ser un edificio de apartamentos, un teatro, un pabellón deportivo o un edificio de oficinas, tendremos unos u otros planos. Lo mismo ocurre con la ciudad. Antes de tomar cualquier acción necesitamos decidir qué ciudad queremos. Si, al contrario, optamos por empezar con proyectos sectoriales (económicos, urbanísticos, ambientales,...) estaremos empezando, literalmente, la casa por el tejado. Y ya se sabe que esta forma de proceder tiene pocas probabilidades de éxito.
El proyecto de futuro de una ciudad es un proyecto singular, propio y único de esa ciudad. Que debe ser definido por el conjunto de la sociedad local (y no por ninguna de sus partes ya sea Ayuntamiento, Gobernación, Universidad o Empresa) para así recibir el apoyo y el compromiso del conjunto de los actores locales.
Eso requiere un trabajo específico, centrado en el territorio y no replicable mediante plantillas. Solo la inteligencia territorial (la del conjunto del territorio) puede definir ese proyecto.
Una vez se dispone de ese proyecto general del territorio, cualquier proyecto sectorial que encaje en la estrategia territorial previamente definida va a requerir muy pocas explicaciones ante la sociedad.
Ante los fondos europeos y las múltiples convocatorias que va a haber en estos próximos meses y años, va a ser determinante para la transformación de las ciudades el que sean capaces de responder con agilidad a cada convocatoria y, para ello y, para asegurar que cada proyecto se convierte en un paso más en la construcción de esa ciudad imaginada, la ciudad necesita disponer de una estrategia de ciudad como la que estamos definiendo.
En efecto, porque el proyecto de futuro de la ciudad va a ser la pieza determinante que asegure 1) que la casa se irá construyendo sólidamente, 2) que ante cualquier nueva convocatoria, identifiquemos rápidamente cuál o cuáles son los proyectos a presentar que reforzarán el proyecto de ciudad y 3) que contarán con el respaldo y el compromiso de los actores locales.
En cambio, las ciudades que no dispongan de proyecto de futuro, recibirán, muy probablemente, menos dinero pero, sobre todo, no van a ser capaces de transformarse por la falta de coherencia de los proyectos que presenten a las distintas convocatorias que se vayan publicando.
4. Conclusiones
Estamos en un momento clave para transformar nuestras ciudades y regiones.
Tanto por la emergencia climática como por la sanitaria, por las desigualdades crecientes y por las transiciones verde y digital que están pendientes, el sistema global se empieza a reconfigurar
Provincia de Jaén (es.m.wikipedia.org)
sobre nuevas bases.Las ciudades y regiones necesitan adaptarse a este nuevo paradigma global si quieren beneficiarse del nuevo impulso que aportará y para no quedarse definitivamente rezagadas
Estamos, además, ante la oportunidad, irrepetible, que representan los Fondos Europeos destinados, precisamente, a esa transformación
¡Tenemos la obligación de aprovechar ese momento!
La adjudicación de esos fondos no va a ser en forma de reparto territorial en función, ya sea de población, del PIB o de otro parámetro similar, sino que será en base a la calidad de los proyectos para los que se soliciten los fondos, por las alianzas de actores que respalden esos proyectos y por su adaptación a los criterios enunciados por la Comisión Europea (verde, digital, lucha contra las desigualdades,...)
Eso significa que los proyectos a presentar deben elaborarse de forma distinta a como se ha hecho habitualemnte en la mayoría de casos. Y la palabra clave forma parte también de ese cambio de paradigma: Co-gobernanza.Eso es:
Los proyectos que presentemos deben incorporar dos elementos imprescindibles:
Enmarcarse en una estrategia integral de ciudad (o región) consensuada con la sociedad local
Estar respaldados por alianzas de actores territoriales sólidas y comprometidas
Eso requiere, por lo tanto:
Definir, de forma previa a la preparación de nuestra respuesta a las convocatorias, una estrategia de ciudad (o de provincia) conjuntamente con los actores del territorio
puesto que solo así podremos conformar, junto a esos actores, una alianza sólida y comprometida con la estrategia del territorio.
Quedo a vuestra disposición para cualquier ampliación que necesitéis sobre cómo conseguir superar exitosamente este reto que plantea el cambio de ciclo global a las autoridades subnacionales de cualquier país.