Participación vs. Cogobernanza
2ª parte del artículo Liderazgo y Cogobernanza
En mi artículo del mes pasado, “Liderazgo y Cogobernanza”, os hablé de la necesidad de que un territorio tuviera un liderazgo capaz de impulsar la cogobernanza como medio para poner en marcha una estrategia de desarrollo eficaz. Sólo implicando al conjunto del factor humano de un territorio es posible poner en marcha la maquinaria del desarrollo. La cogobernanza es el mecanismo que es capaz de poner en juego al conjunto de recursos de un territorio y, para activarla, se requiere de líderes que comprendan esa realidad y que sean capaces de ponerse al frente de su territorio asumiendo ese estilo de liderazgo.
Hoy, como os anunciaba al final de mi artículo anterior, voy a profundizar en lo que es la cogobernanza y en su relación con otro concepto que conviene situar en su justa medida en ese mismo marco del desarrollo territorial: la participación ciudadana. Habrá quien piense que los dos conceptos son complementarios de la misma forma que habrá quien piense que no tienen nada que ver o, incluso, que son antagónicos. Para aclarar cuál de esas apreciaciones es cierta, permíteme, lector, lectora, avanzar en mi planteamiento.
La participación ciudadana
La participación ciudadana fue una idea cuyo inicio todo el mundo coincide en situar en los presupuestos participativos de Porto Alegre, en Brasil, allá por el año 2.000. Allí, la municipalidad decidió que el destino de la mitad del presupuesto municipal fuera decidido en asambleas ciudadanas abiertas. Aquella iniciativa, valiente y radical, derivó en multitud de procesos de participación ciudadana en distintos países de todos los continentes. Pero, lamentablemente, se replicó únicamente en sus aspectos más cosméticos saltándose aquellos otros de fondo que eran los que le daban su fuerza a la idea.
En efecto, tal como se describe en “¿Por qué o ¿Para qué? hacer participación”, el artículo que publiqué hace ya 5 años, la participación se ha estado utilizando no como
una herramienta para mejorar la gestión local sino como una coartada o un subterfugio para hacer creer a la población local, o a una parte de ella, que se la tenía en cuenta para tomar decisiones que les afectaban directamente. La causa de esta deformación del concepto se encuentra en la combinación del miedo de los políticos a perder su poder de decisión y, por otra parte, de la necesidad de sumarse a la ola de la participación para no sufrir las recriminaciones de los votantes. Eso es, se ha pervertido sistemáticamente el sentido de esa participación original en la que Curitiba decidía el destino del 50% del presupuesto municipal a través de la participación de su sociedad local. También es cierto que la sensación de fracaso que ha producido esa especie de sucedáneo de la participación ciudadana es generalizada. ¿Cuántas veces no me habrán dicho, en múltiples ciudades, “es que la gente no participa en los procesos que organizamos”? La causa de ese fracaso es obvia y es que si la gente que participa en una sesión de participación sale de ella con la sensación de que su participación no ha servido para nada -entiéndase “si no se tiene en cuenta mi opinión”- no volverá a participar en ninguna más.
El gran logro de la participación ciudadana
No obstante, la participación ciudadana, aún con toda la mala praxis de la que ha sido objeto de forma muy generalizada, ha tenido la virtud de ir generando la conciencia, poco a poco, político a político, técnico a técnico, ciudadano a ciudadano, de que si los proyectos se definieran sumando opiniones y propuestas y teniendo en cuenta la opinión de todos serían mejores que aquellos que son definidos y decididos exclusivamente por una persona o por un solo actor local.
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Y, gracias a ese efecto progresivo de concienciación y convencimiento de la necesidad de colaboración, la participación ciudadana ha sido un actor determinante hacia el afloramiento de la necesidad imperiosa de una toma de decisiones municipales más participada por el conjunto de la sociedad.
Solo faltaba que se sumaran a impulsar la idea de colaboración eventos tan dispares, pero tan poderosos, como los ODS, las Agendas Urbanas o la sacudida mundial que significó la COVID-19 para que un nuevo concepto que va más allá de la participación y que se llama cogobernanza haya aflorado por fin.
¿Qué es la cogobernanza?
La COVID nos enseñó que solo con colaboraciones a todos los niveles -entre países, entre los distintos actores de una sociedad,…- somos capaces de superar los grandes retos y las grandes amenazas que es necesario enfrentar continuamente. La cogobernanza es la idea de que las administraciones públicas, municipios y regiones, que hasta ahora definían, decidían e implementaban los proyectos de forma autónoma e independiente de su sociedad local, cambian de rol.
En la cogobernanza, el rol de los Ayuntamientos y el de los Gobiernos Regionales es el de liderar a su sociedad pero, en los grandes temas, en los más importantes y, sobre todo, en aquellos que no pueden implementar por sí solos que, por otra parte, son la mayoría (pensemos, por ejemplo, en cambios en la movilidad, en la gestión de residuos, en la gestión del agua o en la apuesta por impulsar el turismo y en tantos otros que dependen de la actuación diaria y del compromiso de cada ciudadano y de cada institución) el papel de lo público es convocar a la ciudadanía a buscar conjuntamente soluciones, hacer propuestas y decidir, entre todos, el camino a adoptar. Y eso es, precisamente, la cogobernanza.
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La virtud de la cogobernanza está en que consigue aquello en lo que la participación mal planteada fracasa estrepitosamente: con una buena cogobernanza en funcionamiento, los ciudadanos no solo participan en la definición del camino a seguir sino que, sobre todo, están comprometidos a hacer su parte del trabajo para que la decisión adoptada llegue a buen puerto.
Esto es, la cogobernanza aporta dos valores esenciales a la gestión de la ciudad:
En primer lugar, las soluciones y los proyectos que se adoptan conjuntamente son mucho mejores que los que pudiera diseñar la municipalidad en solitario (esa afirmación incluye también el caso en que se contrate a expertos para diseñar el proyecto de que se trate). Eso es, en la sociedad hay también expertos en cada uno de los ámbitos de la ciudad además de que los propios ciudadanos de base tienen un excelente conocimiento de proximidad de su ciudad, su barrio o su calle y lo que en ella ocurre como para poder aportar informaciones que van a ser útiles para perfeccionar cualquier proyecto.
En cuanto los ciudadanos sienten que se escuchan (no solo se oyen) sus aportaciones y tienen la oportunidad de opinar y debatir sobre las propuestas de otros, se están apropiando del proyecto que se construye entre todos. Y eso ocurre incluso aunque la propuesta final no incorpore sus aportaciones (porque en el debate cada persona ha podido defender sus ideas pero también ha escuchado argumentos razonables en contra o también propuestas aún mejores que la suya propia)
Un apunte adicional importantísimo es que, cuando hablamos de“ciudadanos”, no hablamos únicamente de ciudadanos y sus agrupaciones (asociaciones, clubs,…), sino que también están incluídas tanto la academia como las empresas. Contar con el apoyo de academia y empresas para llevar a cabo los proyectos locales en el contexto de permanente escasez de recursos en el que se mueven las administraciones locales y regionales es la mejor manera de conseguir incrementar los recursos de que la ciudad dispone para llevar a cabo sus proyectos.
Otro activo importante que genera la cogobernanza es el de conseguir que academia, empresas y sociedad civil sumen sus fuerzas a las de la municipalidad para ir a buscar recursos externos: ya sea a la región, al país o de fondos multilaterales, mejorando mucho las expectativas de la ciudad de conseguirlos.
Conseguir el compromiso de los ciudadanos y generar mejores proyectos además de conseguir el compromiso de academia, empresas y ciudadanía para sacar adelante los proyectos es un resultado extraordinario para cualquier gestor local. Y para eso, la cogobernanza es la solución. Y de ahí la razón por la que la cogobernanza se va extendiendo poco a poco, en todo tipo de gobiernos y en todos los países.
¿Cómo poner en marcha la cogobernanza?
Se puede optar por empezar, paso a paso, en un tema concreto e ir ampliando posteriormente a otros ámbitos. No obstante, estoy convencido de que la vía más rápida y natural puede ser la de empezar por definir el futuro del territorio de forma conjunta con la sociedad. Y eso es lo que hacemos en los procesos estratégicos con las ciudades y regiones con las que colaboro.
El método por el que definen su Plan de Futuro las ciudades y territorios que trabajan conmigo es un puro ejercicio de cogobernanza y, además, pone la cogobernanza en funcionamiento de forma natural de tal manera que la siguen aplicando, posteriormente, en más y más temas de gobierno de ese territorio.
Distintos escenarios para la Cogobernanza
La cogobernanza no es de aplicación únicamente en un territorio con su propia autoridad local sino que es aplicable también a otros territorios como pueden ser:
En una región, entre sus provincias
La cogobernanza entre las provincias que conforman una región les permite codefinir la ruta a seguir para la región de forma que todas las provincias de esa región se sientan parte del esfuerzo regional porque sus propios intereses están reflejados en los planes regionales.
En una mancomunidad, de regiones o de ciudades
En ese ámbito, la cogobernanza es la única manera de obtener resultados pues, en una mancomunidad, cada uno de los miembros es independiente y autónomo en sus decisiones.
La mancomunidad adquiere su sentido cuando la colaboración entre sus miembros se orienta a preocupaciones y objetivos comunes que los miembros creen que podrán abordar con mayor éxito si lo hacen en colaboración.
Una mancomunidad no pretende incidir en el conjunto de las áreas de gobierno de sus miembros sino solo en aquellos objetivos que sus miembros definen como comunes para la mancomunidad. La forma de definir los planes para abordar esos objetivos comunes debe ser, obligatoriamente, mediante la cogobernanza. De otra forma, es imposible que funcione pues cualquier miembro que no se sienta tenido en cuenta no va a aportar nada a los proyectos por mucho que los haya aprobado la mancomunidad.
En el ámbito de las mancomunidades, pues, la cogobernanza es la norma a seguir en cualquier caso si se quiere tener éxito. Y es por ello que el director o directora de la mancomunidad deberá tener unas excelentes capacidades relacionales para tratar con los distintos Alcaldes o Alcaldesas, Gobernadores o Gobernadoras. A continuación, encontraréis un artículo sobre un caso concreto con el que trabajé hace unos años.
Algunas notas más sobre cogobernanza
Cogobernanza no es solo la codefinición de un plan o de un proyecto más el despliegue compartido de las acciones decididas conjuntamente. La cogobernanza incluye también hacer un seguimiento compartido del despliegue del plan o de los proyectos codiseñados. Es decir, la cogobernanza implica dos facetas complementarias e inseparables:
Por parte del lider, cesión de la capacidad de decisión al conjunto de la sociedad
La corresponsabilidad en la ejecución de los proyectos y en su evaluación final. Es decir que todas las partes son corresponsables del resultado que se obtenga en cada proyecto y, en caso de resultados insuficientes, se apoyan mutuamente ya sea para mejorar esos resultados ya sea para asumir los errores con el ánimo de evitar que se vuelvan a reproducir en el futuro.
La cogobernanza lleva implícito el concepto de debate. La codefinición de proyectos o planes no será real si no se debate. Es decir, no es cogobernanza la presentación de proyectos previamente definidos para que la comunidad los valide o los retoque ligeramente. Tampoco lo es que alguien se encargue de recopilar informaciones -ya sea con encuestas, entrevistas o asambleas- y de todas ellas destile una propuesta final. La cogobernanza implica plantear un reto (definir la visión de futuro de la ciudad, o cómo queremos que sea una nueva calle que queremos pacificar), partir de cero y construir, paso a paso, entre los participantes, una posición única compartida en respuesta al reto planteado. Ese resultado solo puede producirse debatiendo. Obviamente, habrá que utilizar una metodología adecuada que acote cada detalle del proceso, pero solo con argumentación y debate hasta la asunción de un acuerdo final alrededor de una posición determinada es como obtendremos los beneficios de compromiso de todos con esa solución final acordada y codefinida.
Esa necesidad de acordar a través del debate es una tremenda oportunidad para que muchos de esos procesos de codefinición sean aunténticos generadores de innovación social o de innovación territorial, generando soluciones que no habríamos podido imaginar de no ser por el proceso de debate e intercambio entre partes diferentes con distintos puntos de vista.
La cogobernanza no depende de leyes o reglamentos. Es la máxima autoridad local la que puede hacer posibles procesos de cogobernanza en el territorio que preside, haya o no, disposiciones legislativas o reglamentarias que lo favorezcan. Poner en marcha la cogobernanza en un territorio no es una cuestión de legislación; es una cuestión de voluntad y de liderazgo por parte de la autoridad local.
Por otra parte, la cogobernanza requiere de un proceso de aprendizaje por parte de la sociedad local. Será la máxima autoridad local quien le dé vía libre y la impulse pero la sociedad local necesita también un proceso de concienciación para comprender el alcance y las implicaciones de la misma así como para integrarse en las nueva dinámicas de relación entre actores que implica. En particular que, en cogobernanza, las relaciones ya no se limitan a “yo, la sociedad, reclamo al gobierno que me dé lo que le pido” sino que la cogobernanza implica también la codependencia y la corresponsabilidad.
Como punto final de este artículo, os incorporo un excelente ejemplo de cogobernanza que nos brindó Andrea Oporto Rupailaf, desde Valdivia, Chile, en el curso de la UIM al que contribuyo año tras año.
de Andrea Oporto Rupailaf - Sunday, 14 de July de 2024, 05:45
Buen día a todos y todas. Mucho gusto en saludar!.
Aquí mi aporte a las preguntas del profesor...
Al sur de la comuna de Valdivia se ubican 12 localidades rurales que conviven con el vertedero Morrompulli, al cual llega la basura de toda la región de Los Ríos, además de convivir con grandes plantaciones forestales. En 2021, la municipalidad de Valdivia reconoció la zona sur de Valdivia como una zona de emergencia para la gestión municipal, debido a un abandono institucional en dicho territorio.
Para solucionar las demandas de las localidades, después de trabajar y diagnosticar las necesidades, se estableció una mesa de trabajo entre la comunidad y las empresas forestales. El objetivo era generar acciones preventivas de incendios forestales y de reparación por el daño ecosistémico causado por años de explotación. Con el establecimiento de esta mesa de trabajo, se trazó una ruta para mejorar la calidad de vida de los vecinos. Además, se hizo partícipe a la Corporación Nacional Forestal (CONAF) como el componente técnico y fiscalizador de ciertas tareas.
Para tratar la problemática del vertedero, el municipio lideró gestiones con la gobernación regional y con la delegación presidencial para que se tomen acciones. Se logró contratar servicios de vigilancia ambiental y asesoría de mejoramiento, además de establecer metas para el cierre del vertedero y la creación de un relleno sanitario de alto estándar.
Las dirigencias sociales comenzaron a reactivarse y, al reconocer que son distintos territorios pero con demandas y necesidades en común, decidieron agruparse en una corporación de desarrollo. Esta corporación trazó una hoja de ruta para propiciar el desarrollo social, económico y ambiental de toda la zona sur de la comuna.
¿Es un sistema más eficaz que los demás?
Sí, la cogobernanza puede ser más eficaz que otros sistemas, ya que promueve la participación inclusiva de todos los actores relevantes, la transparencia y la rendición de cuentas. En el caso de la zona sur de Valdivia, la colaboración entre la comunidad, las empresas forestales, el municipio y las autoridades regionales ha permitido abordar problemas complejos de manera conjunta, lo cual ha resultado en soluciones más integrales y sostenibles.
¿Es útil que distintos territorios se asocien para planificar e impulsar, conjuntamente, su desarrollo?
Definitivamente, es útil. La asociación entre distintos territorios para planificar e impulsar conjuntamente su desarrollo permite una mejor coordinación de esfuerzos y recursos. En el ejemplo de Valdivia, la agrupación de las localidades en una corporación de desarrollo ha facilitado la creación de una hoja de ruta común, potenciando el desarrollo social, económico y ambiental de la zona. Esta colaboración asegura que las necesidades y demandas de las comunidades sean abordadas de manera más efectiva y equitativa.